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仇保兴提出深度城镇化发展十大策略

发布时间:2015-8-18

仇保兴提出深度城镇化发展十大策略

来源:能源世界

【导读】:“深度城镇化”的立意不仅是为缓解“城市病?#34180;?#24320;拓有效投资的新领域、补偿前三十年“速?#21462;?#24191;度城镇化”所带来的“欠账?#20445;?#26356;为重要的是,着眼于城镇化内在的规律使我国城镇转向“内涵式”发展道路,顺利进入绿色发展新阶段,避免先行国?#39029;?#24066;化的各种刚性缺陷,最终为实现“中国梦”增添动力。 

经历了三十多年快速城镇化,我国已经正式进入了前所未有的“城市时代?#20445;?#19981;仅80%以上的国民收入、财政税收、 就业岗位和科技创新成果产生于城市,而且空气和水体污染、 交通拥堵、贫富分化、地震飓风灾害等也发端于城市。“深度城镇化”的立意不仅是为缓解“城市病?#34180;?#24320;拓有效投资的新领域、补偿前三十年“速?#21462;?#24191;度城镇化”所带来的“欠账?#20445;?#26356;为重要的是,着眼于城镇化内在的规律使我国城镇转向“内涵式”发展道路,顺利进入绿色发展新阶段,避免先行国?#39029;?#24066;化的各种刚性缺陷,最终为实现“中国梦”增添动力。

1“ 十三五”期间城镇化的若干“新常态”

1.1城镇化速度将明显放缓

由于我国历史上属于典型的传统农业大国,与主要依靠移民来推进城市化的“新大陆”国家相比,其城市化速度的拐点肯定要提早许多(有研究指出我国城镇化峰值可能发生在65%左右,而不是新大陆国家的85%以上)。另外,?#31561;?#22982; (Ray.M.Northam)大国模型也支持我国在“十三五”期间城镇化速度可能会进入拐点期。

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新大陆国?#39029;?#24066;化?#31561;?#27597;曲线

由此可以简单推测:“十三五”期间,我国年均城镇化速度可能在0.7%0.8%之间,?#21462;?#21313;一五?#34180;ⅰ?#21313;二五”期间年均城镇化速度1.3%将低近0.5个百?#20540;?#24038;右,这意味着与前?#29238;?#20116;年计划期间相比,“十三五”期间从农村进城人口将每年减少700800万人。

1.2机动化将强化郊区化趋势

截止2014年底,全国共有机动车数量2.64亿辆,每百人机动车拥有数为19.3辆,据初步测算,“十三五”期间我国每百人平均拥有车辆将从20.6辆提高到26.0辆。与此同时,高速铁路里程将从2.2km增加到3.4km,高速公路总里程数也将从12.0km增加到16.2km,再加上城市空气污染、高房价?#20219;?#39064;在短期内难以缓解,这些因素都将增强城市?#29992;?#27839;着高铁、高速公路、地铁延伸线逐步迁居到城市郊区的意愿。这种趋势一方面会助推郊区化现象使耕地保护的难度加大,另一方面会由于城市人口密?#35748;陆担?#32780;使交通能耗和建筑能?#30446;?#36895;上升并呈现刚性增加的态势。

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香港有霾害天发生频率

1.3城市人口老龄化快速来临

由于长期坚持“一对夫妻一个孩子”的政策,我国人口老龄化速度?#20219;?#26041;大国来得更快。据有关部门统计,2013年全国60周岁以上的老年人口已达2亿多人,预计到2035年将达4.5亿老年人口。与此同时,劳动力价格逐年上升。?#36234;?#31569;业为例,每年工人工资上升幅度都30%左右,值得指出的是,随着全球化和经济转型的深入,绝大多数转型国家都出现了劳动力外流和人口减少的明显趋势(联合国数据):东欧整体人口在近二十年转?#25512;?#38388;减少了23%,超西欧各国的人口减少速?#21462;?#20027;要原因不外乎是:适合的就业岗位减少、贫富分化、青年人不愿生育、企业家和知识分子移居海外谋发展等等,除此之外,我国外流人口加剧的原因还多了逃避空气污染、食品安全、资产保值、子女育等等其他原因,这引发了少数专家发出“警惕中国人口断崖式下跌”的呼声。除此之外,基于我国大多数地区“家族村落聚居”特点和“乡村?#19988;洹?#30340;?#25351;矗?#21313;三五” 期间,“回家养老”将会推动城乡人口双向流动。这与人多地少、农耕文明历史悠久的国家(如日本、法国、荷兰等国)城市化中后期趋势有相似之处。

1.4住房需求将?#20013;?#20943;少

我国目前?#21496;?#20303;房面积约为35m2,已接近日本、法国等高人口密度国家的水平。更为重要的是,随着近二十年快速城镇化的进程,我国每年新建的住宅和建筑面积高达全球总量的40%以上。但随着城镇化速度进入拐点期和全国城市住宅空置率的?#20013;?#19978;升(截至去年底,我国一线城市住?#31185;?#22343;去库存化周期已超过10个月;三线城市则在30个月左右;个别城市高达50多个月)。住房刚性需求将呈明显下降趋势。这一方面会引发房地产及其相关行业的衰退,另一方面也不可避免地会加剧房地产泡沫风险和经济长期通缩的压力。

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我国住?#23458;?#36164;在全社会投资的比率

1.5碳排放国际压力空前加大

前?#29238;?#20116;年计划期间,我国消耗了全球40%的水泥和35% 的钢铁,近二年我国排出的?#29575;移?#20307;总量约已达美国和欧盟的总?#20572;司?#25490;放也早已跨越世界平均线。经验表明,任一国碳排放强度总是与城镇化和工业化进程密切相关的。我国?#30740;?#24067;碳排放峰值约在2030年才可能“封顶?#34180;!?#21313;三五”期间是国际社会要求我国降低碳排放压力最大的时期。据联合国提供的数据,20世纪末全球平均建筑能耗高达全社会能耗的32%、交通能耗达28%,并呈现?#20013;?#19978;升的态势。

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从国际经验来看,实施产业的低碳化、绿色化战略的主角一般是企业家,政府只负责提供外部激励与碳交易市场,而交通与建筑低碳措施却需要政府有预见性的规划和有力的组织实施方能奏效。

1.6能源和水资源结构性短缺将?#20013;?#21152;剧

从能源结构来看,我国?#21496;?#25317;有的煤、石油和天然气储量仅为世界平均水平的60%7.7%7.1%。以煤代气代油将是“十三五”期间乃至将来都必须坚持的基本策略,而且由于治理空气污染的迫?#34892;?#35201;。各地区在进行能源结构的调整,即需要大量的天然气来取代传统的生活、工业、取暖的?#27982;骸?#36825;无疑会大大加剧原本就短缺的天然气供应。

由于“十三五”期间机动车数量?#28304;?#20110;上升期,我国石油进口?#26469;?#24230;从2014年年底的56%继续攀升。

从水资源来看,我国?#21496;?#21344;有量约为1700m32011年数据),低于世界平均水平。空间分布也十分不均,从用水量来看,农业用水约占61%,工业用水约占24%,城市?#29992;?#29992;水约占13%21世纪以来,我国城镇化率提高了十多个百?#20540;悖?#22478;市用水人口增长53.8%,而城市用水量仅增加了11.5%,而且近五年来,城市的年供水量基本稳定在500亿m3左右。从国际城市化经验来看。我国城市用水量已趋于稳定,不可能大幅上升。但由于我国正处于水污染的高发期,水生态修复周期漫长,水污染“局部好转、整体恶化”的基本态势在“十三五”期间也难以根本扭转。长期以来,兴修水库?#20154;?#21033;工程所造成的水蒸发量?#28798;?#22686;加对水生态?#20302;?#31215;累性损害也正在呈现。此外,气候变化引发的极端干旱、极端降雨也将会?#20013;?#21152;剧,突发性污染引发的水安全事件、水?#24066;?#32570;水和极端气候引发的短期结构性缺水将会成为影响我国城市运行的大概?#36866;?#20214;。

突发性水污染事件

2“ 十三五”期间城镇化要解决的主要问题

2.1城市空气、水和土壤污染

从国际经验来看,先行国?#20197;?#32463;历城市化中后期时都不约而同地出现了空前?#29616;?#30340;空气、水和土壤污染。这些污染的成因复杂、成份多变、治理成本高昂、周期很长,不少先行国家民众至今仍然饱受这三大污染之痛。由于我国长期坚持城市人口的紧凑式发展和工业化引领城镇化这三种污染再加上日益?#29616;?#30340;“垃圾围城”现象对城市?#21496;?#26465;件、投资环境和民众健康负面的影响会更大。

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?#26412;?#36965;?#22411;?/SPAN>

除此之外,由于“十一五?#34180;ⅰ?#21313;二五”期间对农村建设用地控制政策摇摆不定、法制观念薄弱造成了不少城郊“小产权房”盛行,“以租代征” 占用了城郊大量耕地。以?#26412;?#24066;周边为例,通过遥感监测,近?#25913;?#26469;?#26412;?#21608;边( 包括河北、天津部?#20540;?#21306;) 未批已建的 开发用地高达上千平方公里,形成了小产权房和工业项目的“包围圈”一定程度上阻塞了城市风道,加剧了首都的雾?#30149;?/SPAN>

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正在开发建设的小产权房

2.2小城镇?#21496;?#29615;境退化、人口流失

从最近一次人口普查结果分析,我国居住在小城镇的人口比?#26102;?#21313;年前下降了10个百?#20540;悖?#32422;有1亿人口?#26377;?#22478;镇迁往大城市。调查表明,人口流动的主要原因?#21019;?#24207;有以下几种:让子女接受?#24049;?#25945;育、工作机会与收入、资产(主要是房产)保值、较好的医疗水平等?#21462;?#21457;达国家?#21496;?#29615;境最优的往往是小城镇,而我国小城镇则普遍存在环境污染、管理不善、?#21496;?#29615;境退化、就业不足等方面的问题。如果这些问题不能在“十三五”期间有所缓解,可能会引发更?#29616;?#30340;大城市人口膨胀问题,而作为农业社会化服务基地的小城镇的衰退也会影响我国农业现代化进程。

2.3城市交通拥堵?#29616;?/SPAN>

由于?#21496;?#25317;有小轿车的快速增加(已从“十一五”期末 5938万辆增加到“十二五”期末15000万辆)。我国城市交通拥堵正在全面爆发,?#29616;?#25317;堵已从沿海城市向中西部城市蔓延,从早晚高峰转向全天候,从超大城市向中等城市扩散。 全国城市平均车速已从“十一五”期末3035公里/小时下降 到“十二五”期末2025公里/小时。随着车辆保有量?#20013;?#22686;加,城市道路面积又由于空间结构的限制难以同步增加。“十三五”期间预计会出现更为?#29616;?#30340;城市交通拥堵问题,低车速还将进一?#37066;?#21095;城市空气污染和城市的正常运行与应急通行能力。

2.4城镇特色和历史风貌丧失

作为全球四大文明古国,我国绝大多数城市都有长达二千年的悠久历史。但与发达国家历史遗存和传统风貌保存?#24049;?#30340;情况相比,我国多数历史文化名城、名镇正在丧失自己特有的建筑风格和整体风貌,城市空间肌理趋向平庸和“千城一面?#20445;?#19968;部分城市已成为国外“后现代建筑师们”的试验场,大批“大、洋、怪”的公共建筑以高能耗、高?#24230;搿?#20302;使用效?#19990;?#36153;了宝贵的公共资源,并?#36136;?#20102;这些城市昔日独特的传统形象,割断了历史文脉的传承,决策者“崇洋媚外、崇高尚大” 等不良风气并未得到有效扼制。

除此之外,“城乡一律化”的新农村建设模式与错误的“建设用地增减挂?#22330;?#25919;策正在快速毁坏承担乡土文化传承的传统村落。这不仅会明显损害我国的文化软实力,也会毁坏发展乡村旅游的不可再生的宝贵资源。

2.5保障性住房积压与住?#23458;?#26426;过盛并存

“十二五”期间我国每年?#24230;?#22823;量的财政资金建设各类保障房和推行棚户区改造 (每年平均约700万套左右) ,解决了大量低收入群体的住?#35838;?#39064;,也消除了积累多年的城市“脏?#20063;睢?#38382;题,但随着这种“从上到下布置任务式”的建设模式积累运行,其弊端也日益显现:一方面部分基层政府为了完成任务或增加投资,将保障房项目安排在缺乏配?#21672;?#26045;的远郊区;另一方面由于随着地方政府配套资金的日益短?#20445;?#26412;该同步建设的配?#21672;?#26045;迟迟上不了马,更为重要的是,由于低收入者往往缺乏“空间自由移动的能力?#20445;?#24517;须紧靠工作岗位安置居住。这样一来,保障房空置现象就越来越?#29616;?#20102;。据地方统计,青岛市?#21672;?#28286;社区已建公租房3800?#20303;?#38480;价商品房6253套,只收到不到350套的申请。河南省已建成的保障房有2.66万套,空置超过一年。陕西省计划建210万套保障房,但已建成91万套中空置超过10万?#20303;?#20113;南2.3万套保障房被闲置。与此同时,由于缺失财产税、空置税、多套住?#32943;?#36153;税等工具,我国人口城市住?#31354;?#26377;量悬殊和投机、投?#26102;?#37325;一?#26412;?#39640;不下。其结果是,一方面不少低收入家庭住不起房,另一方面却有大量?#35838;?#31354;置积压。更为重要的是,由于一些地方政府错误的政绩观和投资模式,部?#20540;?#21306;大规模的空城、鬼城正在呈现,而且有越演越烈之势。

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部?#20540;?#21306;大规模的空城、鬼城正在呈现

2.6城市防灾减灾能力明显不足

随着人口向城镇集中,大城市( 特别是城市群) 所面临的风险也在同步增加。哥伦比亚大学国?#23454;?#29699;科学信息网络中心( CIESIN) 研究表明,在全球633个大城市中,450个城市约9亿人口暴?#23545;?#33267;少一种灾害风险之中。实践证明,城市难以有效规避各种不确定性因素,而且风险发生时城市所遭受的社会经济损失往往也随着城市规模等级的扩大而增大,我国更是如此。随着前?#29238;?#20116;年规划的实施,我国城市普遍长了“块头?#20445;?#20294;防灾、减灾能力却减弱了。例如,近百毫?#21672;?#33267;几十毫米的中?#32570;?#38632;就出现长时间的?#20540;?#31215;水,煤气和地下管网?#25512;?#29190;炸也屡见不鲜,地震、泥石流、飓风等造成的损失也越来越惨重。这一方面与我国城市主要领导干部任职过短、?#24049;?#26426;制不科学导致只注重地面不注重地下工程有关,另一方面也与城市“摊大饼式扩大”造成空间集中度过高?#22836;?#28798;减灾投资体制过散、条块分割有关。尽管国家有关部委今年启动了“海绵城市?#34180;ⅰ白?#21512;管廊防灾减灾和地下空间综合”试点城市等财政补贴项目,但城市防灾减灾仍然需要整体规划与建设,否则只能是“按下葫芦浮起瓢?#34180;?/SPAN>

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城市内涝

3“十三五”期间城镇化基本对策建议

3.1稳妥进行农村土地改革试点,防止助推郊区化

由于“十三五”期间是我国大城市郊区化活力最高的时期,为保证城市的紧凑式发展和节约耕地,首先必须正视和有效克服农村建设用地入市改革可能存在的负面效应,并使其服从于、服务于健康城镇化。建议总结推广浙江上海等地的经验,对农村建设用地入市进行“总量控制”(一般在当地农地征用过程中留给农村集体组织的农村建设用地约占被征用地总量的7%10%),?#21496;?#20063;可防止未被征用土地的远郊乡村以“农村建设用地入市”而可能出现遍地城镇化的恶果。 其次,要依据城市总体规划将城郊永久性农地和生态用地划定为“绿线”控?#21697;段В?#24182;作为拟订的城市发展永久边界线严格进行管理。再次,要及时修编《村镇规划建设管理条例》加强农房规划管理,及时依法清理“小产权房”和“以租代征”滥?#20960;?#22320;的违法建筑,切实防止我国城市低密度发展危及未来粮食和能源安全。

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美国城市人口密度变化(人/平方英里)

3.2以“韧性城市”为抓手整合资源,提高城市防灾减灾水平

国际韧性联盟( Resilience Alliance) 将“韧性城市”定义为“城市或城市?#20302;?#33021;够消化并吸收外界干扰(灾害),并保持原有主要特征、结构和关键功 能的能力?#20445;?#20381;次形成了城市的技术韧性、组织韧性、社会韧性和经济韧性四个基本要素。其中“技术韧性”又称为“ 工程韧性?#20445;?#26159;指城市基础设施对灾难的应对和?#25351;?#33021;力,如建筑物的庇护能力,交通、通讯、供水、排水、供电和医疗卫生等基础设施及生命线的保障能力。而后几种“韧性”则指的是城市政府、市民组织、企业面对灾难时的应对能力。由此可见,高我国城市防灾减灾水平首先要科学编制增强城市韧性的防减灾规划,?#26469;未?#24314;筑、社区、基础设施、城市、区域全面进行防减灾设计与建设;其次要整合现有的海绵城市(LID)、生态城市、综合管廊试点城市、城市防洪、城市新能源、城市抗震和智慧城市等工程,一方面可防止相互冲突抵消“韧性?#20445;?#21478;一方面,尽可能利用现代科学技术和通讯设施,以“非工程措施”结合必要的工程性修建来增强城市防减灾能力;再次,及时颁布《城市地下空间利用管理法》,这不仅可有效增强城市“韧性”和节约土地,而且也能扩大有效投资、改善城市?#21496;?#29615;?#22330;?/SPAN>

3.3大力发展绿色交通,树立正确的“机动化”观念

长期以来,我国各地曾经片面地推行诸如:大力建设城市立交桥、高架桥、倡?#35745;?#36710;消费、拓宽城市?#20540;饋?#21387;缩和取消自行车道、禁止电动自行?#20302;?#34892;等错误的政策,以致于造成?#35828;鼻案?#22823;城市交通拥堵、空气?#29616;?#27745;染的?#32622;妗!?#21313;三五”期间,应不失时机地纠正以?#26696;髦执?#35823;。首先要树立城市交通需求侧管理的理念,全面提高停车费、开征拥?#36335;选?#25293;卖或限制小轿车车牌等措施;其次是扩大城市步行区、全面推行步行日、党政领导干部带头倡导自行车(包括小排量电动自行车)出行、推行“可步行”城市、普及公共租用自行等?#21462;?#19982;此同时,要加快公共交通建设步伐,放宽城市地铁和轨道交通建设的限制条件,全面加速城际间轨道交通规划建设速度,推广各种公共交通的“无缝?#36234;印?#21644;“双零换乘?#20445;?#21462;消节假日高速公路免费通行?#21462;?/SPAN>

?#20998;?#20154;口密度与我国相似的城市如巴黎和伦敦,城市轨道密度分别为1.91km/km21.28km/km2 ,而我国轨道交通运营里程最长的上海市路网密度也仅为0.56 km/km2 ,仅为巴黎的30%。由此可见,这方面的投?#26159;?#21147;巨大。预计仅“十三五”期间就可达3万亿的投资额。

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自行车人行友好的街区设计(较高的路网宽度)TOD

从“大交通”的角度看,据国外20世纪的一项研究显示:从能效来说,火?#24471;?#21544;公里的能耗为118Kcal,大货车为696 Kcal,中小汽车(家用)2298Kcal。从用地效率来看,单线铁路(每公里)比二车道二级公路少占地0.15km20.56km2,复线铁路(每公里)?#20154;?#36710;道高速公路少占地1.02km21.22 km2,复线高速铁路(每公里)比六车道高速公路少占地1.22km2,这?#24471;?#26222;通铁路和高铁运输比高速公路要节地、节能得多,比航空运输节能量更大。由此可见,人多地少资源相对稀少的我国应大力发展高铁来替代高速公路或航空运输运力,?#21496;?#24212;作为长期坚持的战略方针。

3.4改革保障房建设运营体制,降低房地产泡沫风险

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自古以来,城市?#29992;?#30340;幸福程度是由生活在城市底层的民众的居住状况来决定的。近些年,党中央、国务院大力推行棚户区改造和保障房建设的确是抓住了我国城市的本质问题,但传统“从上而下”的建造模式也积累了众多的问题已经到了必须让市场机制发?#20248;?#32622;此类资源更大作用的时候了。这就首先需要改革保障房建设运行体制,学习欧盟各国动员低收入群体自发开展合作建房的经验,出台相关法规?#22836;?#25345;政策,变政府建、政府管为民众自己合作建、政府监管扶持的新模式;其次,在过渡期间可以成本价?#23637;?#31215;压的商品房作为保障房源,并逐步转?#23433;?#30742;头”式修建保障房为?#23433;?#20154;头”式补贴低收入者租?#38752;睿?#20877;次是扩大“棚户区改造”的?#27573;?#33267;城市危旧小区、城中村等,对这些旧房进行抗震加固、改善配套的同时应兼顾节能减排、雨水收集利用、中水回用等方面的改造。这方面的改造既能起到扩大投资、节能减污、改?#36843;司?#30340;多重效益的作用,也有利于从城市细胞——建筑层面增强“韧性?#34180;?/SPAN>

除此之外,还要综?#26174;?#29992;信贷和税收等工具逐步压缩部分城市的房地产泡沫。建议先出台空置税?#25237;?#22871;住宅消费税以精准扼制投机、投?#24066;?#20303;房需求,对城市?#29992;?#36141;买第三套住房必须全额交付购?#38752;睿?#38477;低房地产的金融杠杆率,对空置?#24335;?#39640;的城市组团要严格监?#20581;?#36880;步消化对?#20999;?#32487;续“寅吃卯?#28014;?#26032;形成的空城要果断追究地方党政负责人的责任。

3.5全面保护城镇历?#26041;?#21306;、修复城镇历史文脉

城市历来被称之为“文化容器?#20445;?#32780;作为城镇文化之根的历?#26041;?#21306;更是“文化容器”的基色。修复城镇的历?#26041;?#21306;不仅能?#25351;?#22478;市特色、树立民族文化自信心,而?#19968;?#26377;助于民众借鉴节能减排的传?#25345;?#24935;、扩大城市投资机会、助推旅游业发展等的复合效用。但也要防止“建设性破坏”首先需要严格划定城市历?#26041;?#21306;、重点文物保护单位的?#30333;?#32447;”?#27573;В?#24182;设置界石接受民众监?#20581;?#19982;此同时,还要扩大“虚紫线”即建筑风貌协调区管?#21697;段В?#20854;次是全面推行城市总规划师制度,形成行政首长与技术负责人的相互制约关系,并以专门法规的形式健全城市规划管理委员会制度,以少数服从多数的方式减少决策失误;再次,学习?#20998;?#21508;国在快速城市化过程中的有益经验,全面强化现有的国?#39029;?#24066;规划督察员制度赋予下派驻城的督察员有权列席各类规划决策会议、举行听证会、上报并中止错误的“一书两证”等方面的权限。总之,这些制度的健全是防止行政官?#34180;?#26377;权任性”自由处置不可再生的历史文化遗产所必须的制约措施。全国现有100多个历史文化名城,500多个历史文化名镇,如以每条历?#26041;?#21306;财政“?#36234;?#20195;补”?#24230;?SPAN lang=EN-US>1亿元,至少可启动上万亿的有效社会投资。

3.6推行“美丽?#21496;?#20065;村”建设,保护和修复农村传统村落

作为一个传统的农业大国,保护好传统村落具有发展乡 村旅游业、开发名优农副产品(一村一品)、降低全社会养老负担、保护历史文化遗产、增强民族文化软实力和优化国民经济整体韧性等方面不可替代的作用。首先,必须改革“城乡建设用地增减挂?#21576;?#28857;办法?#20445;?#20195;之以城镇空间人口密度管制为主的耕地保护监控新模式;其次,要明确规定撤销合并村庄必须经由省级人民政府批准,除城镇近?#24049;?#33609;原、沙漠地区之外,其余地区严格禁止合并村庄或推行所谓的“城市社区”?#31185;?#20892;民并村?#19979;ィ?#20877;次,除了完善传统村落保护规划之外,还必须由专门的学术委员会对传统村落的文化遗产、传统民居、自然景观、特色农村产品、风俗节庆等方面的资源价值进行定期评估,对排名位次?#28798;?#19978;升的村庄给予一定的奖励。更为重要的是,要在此基础上以“?#36234;?#20195;拨” 为手?#26410;?#36827;地方政府广泛推行以保护和修?#21019;?#32479;村落为重点的“美丽?#21496;?#20065;村建设”活动,走出一条以乡村旅游结合“一村一品”培育的农村农业现代化新路子。仅以全国75万个自然村落中十分之一的村落在“十三五”期间进行改造,中央政府?#24230;?SPAN lang=EN-US>2000亿元就可以启动至少2万亿元的总?#23458;?#36164;。

3.7研究编制城镇群协同发展规划,完?#32856;?#23494;度城镇化地区的空间管治

经过三十多年快速城镇化,我国已经形成了大?#25216;?#21313;个高密度城镇化地区。但由于缺乏相应的城镇群协同发展规划编制办法,分属于不同行政主管的城镇政府?#26696;?#33258;为政?#34180;ⅰ按?#20415;车”的行为普遍存在造成了生态资源破坏、垃圾围城、水污染加剧、空气质量恶化、“断头路?#34180;?#20135;业结构雷同?#20219;?#39064;普遍存在。“十三五”期间要研究出台城镇群协同发展规划编制与管理办法。主要解决:人力与物?#39318;?#26412;共享、环境污染共治、基础设施共建、支撑产业共树、不可再生资?#22402;?#20445;等协同发展课题。尤其值得指出的是,要尽快将“四线管制办法”扩大到整个高密度城镇化地区,切实有效地开展文化和自然遗产等不可再生的资源保护利用,以及空气、水、土壤污染的共同治理等紧迫性的任务。今后所有以城市为对象的各类表彰命名都必须以空气、水、土壤污染治理的实际成效作为评奖表彰的基础条件,促使基层政府加快治污工程和产业结构调整计划的实施。

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3.8对既有建筑进行节能、适老改造,加快推广绿色建筑

住宅商品化改革以来,我国?#21496;?#20303;房面积快速增加,仅城镇住宅与公共建筑面积就高达200亿 m2。除了“十二五” 期间,在大中城市强制推广建筑节能之外,之前建成的建筑单位能耗都相当高( 约为发达国家的23),更为重要的是,随着人民群众对居住面积的追求逐步转向对居住品质的追求,建筑能耗将稳步上升。据城镇化先行国家的经验,最终的建筑运行能耗将占全社会能耗的35%左右,而住宅节能改造之后,节能率可普遍提高至65%,据?#33268;?#32479;计每年可减少约 5亿t标煤以上的建筑能耗。

从应对老龄化的角度来看,我国城区大部分的老年人生活将来还必须通过居家养老?#30001;?#21306;服务来解决。但前阶段所建的多层住宅绝大多数缺电梯和按老年生活所需的特殊卫生间?#32570;?#22791;设施。与美国80%住宅为独栋别墅不同的是,我国城镇化住宅绝大多数为多层或高层公寓,个人无法进行节能和养老方面的改造,必须由地方政府牵头组织实施。我国尚有约5千亿元左右的住房公?#21442;?#20462;基金沉淀在各级财政?#22836;?#31649;局账户中,应积极发挥作用。从扩大投资的角度来看,若以?#31185;?#26041;米节能、适老改造费用为200元计( 地震烈度高的地区还必须增加抗震加固改造),投?#39318;?#39069;可高达4万亿元。

如改造期为八年,每年可新增投资约5000亿元以上。与此同时,还可以学习新加坡的成功经验,即对居住场所离年迈父母较近的子女(一般为1km)给予一定额度的个人所得税优惠,再加上以我国传统中医针、灸、?#23613;?#27748;、药和现代精?#32426;?#32476;医?#26222;?#26029;相结合的社区养老养生服务体系的建设,就可以大大降低全社, 会的养老负担。

值得指出的是,加快发展绿色建筑对我国健康城镇化有着特殊意义。据欧盟建筑师协会统计,从建筑的全生命周期来看,绿色建筑(据国标《绿色建筑评价标?#32908;?SPAN lang=EN-US>GB/T50378定义:绿色建筑是全寿命期内最大限度地节约资源“节能、节地、节水、节材?#34180;?#20445;护环?#22330;?#20943;少污染,为人们提供健康、适用和高效的使用空间与自?#32531;?#35856;共生的建筑)能够比一般的节能建筑额外贡献高达50%的节能率和 30%节水率。

“十三五”期间是我国绿色建筑全面推广的关键时期,必须明确要求各级财政补贴的建筑需全面达到国标二星级以上绿建标?#32908;?#36825;就需要绿色建筑知?#23545;?#27665;众中的大普及和列入党政干部必?#27010;?#35757;项目。除此之外,利用网络、大数据等现代科技手段助推绿色建筑的设计、建造和营?#21496;?#25104;为当务之急了。

3.9对小城镇进行?#21496;?#29615;境提升改造

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农民进城意愿

我国共有2万余个小城镇,约3亿多进城人口生活和就业在小城镇。从农业现代化的角度看,小城镇是为周边农村、农民、农业服务不可替代的总基地。未?#27425;?#24180;可选择4000个重点镇进行节能减排和?#21496;?#29615;境的改造,中央和省财政对每个镇“?#36234;?#20195;拨”形式补贴1千万元,共400亿元?#24230;?#23601;可带动至少4万亿元的总投资规模。更为重要的是,许多在大城市难以推广的新能源汽车(农用车)、“三网合一”新网络技术、风电、太阳能与小水电结合的新能源供电模式,大城市名牌医院、名校下乡将卫生院和中小学校改造成为高质量的分院、?#20013;?#31561;新举措都可以在试点镇先行推广,从而形成“农村包围、融合城市”的?#32511;?#21183;,发挥此类“绿色小城镇” 示范作用,既能减少区域空气污染,又能在体?#26222;习?#36739;小的城镇中率先推广新技术和新模式。

3.10全面推进智慧城市建设

经过近十年的探索和实践,我国初步形成200个左右以格网式管理为基础的智慧城市建设模式。这一模式采取了互联网+绿色建筑、互联网+绿色社区、互联网+城市基础设施等形式,从搭建公共信息平台入手,运用云计算、大数据和物联网等新技术来有效治理现有的各类城市病、提升政府社会管理效能、为“大众创业、万众创新”提供便利,并使各类“互联网+”模式融入城市经济社会组织,从而起到有效治理“ 城市病?#34180;?#21019;新社会治理模式、增强城市活力和可?#20013;?#21457;展动力等成效。

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推行智慧城市建设是一场城市间相互学习、 友好竞赛并逐步升级的活动。“十三五”期间,智慧城市建设将覆盖大部分城市和部分重点镇,至少可形成约5万亿元 的投资规模,并将对经济结构转型产生巨大的推动作用。

4结语

总之,未?#27425;?#33267;十年是我国城镇化能否避开先行国?#39029;?#24066;化弯路、超越“中等收入陷阱?#34180;?#33853;实新型城镇化规划的关键阶段,也是治理前一阶段“广?#21462;?#36895;度城镇化”所带来的各种“城市病”最有效的时期。除此之外,以上十个方面的策略如能贯彻实施,至少可以产生三十万亿元的新增投资。与传统“铁、公、基”投资不同的是,这些新增投资具有?#24049;?#30340;经济、生态和社会效益,将对增强国民经济活力、韧性和实现可?#20013;?#21457;展起到不可替代的促进作用。

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